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薛涛:后PPP时代地方水务企业如何改革迎接新机

作者: beplay取款|来源: http://www.niwoyouxian.net|栏目:beplay取款|    日期:2019-08-06

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  在6月21-22日召开的“2019(第四届)供水高峰论坛”上,E20研究院执行院长薛涛就“后PPP时代,地方水务企业如何改革迎接新机遇”分享了个人的分析和思考。薛涛的报告分三部分,第一部分宏观分析了《政府投资条例》出台后,政府投资行为将有何趋势;第二部分详细剖析了细分环保领域与ppp及政府投资条例的关系,以及各细分领域产生的投资机会;第三部分分析了地方水务企业在新趋势下,如何迎接新机遇。

  《政府投资条例》于2019年5月5日发布,7月1日实施,目的是规范政府投资行为,进一步深化政府投融资体制改革,同时更好地防范政府隐性债务。《条例》对于供水、原水、固废等公共服务领域的影响非常巨大。这是因为《条例》的投资定位是“公共基础设施、农业农村、生态环境保护”等公共领域,以非经营性项目为主。薛涛表示,政府将更多地退出商业领域,而对于公共服务和基础设施领域,政府一定会有更强的参与度。

  根据《条例》,政府投资以“直接投资”方式为主,对确需支持的经营性项目,主要采取资本金注入方式,也可以适当采取投资补助、贷款贴息等方式。《条例》与PPP项目所涉及的领域有所重合、相互呼应。PPP项目中也有政府资本金、补助、贴息等方式参与。

  从2014年“《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》(国发43号)文件”启动至今,经过五年时间,地方政府逐渐把地方账本从原来“相对模糊”的状况变为如今的“四本账”,即“一般公共预算”、“政府性基金预算”、“国有资本经营预算”、“社会保险基金预算”。

  因此,大家能更加清晰的看到政府的钱怎么花。楼部长启动的财政改革五年来,已经逐渐形成了新的系统,将政府的“四本账”与政府的投资行为和采购行为等相对应,简而言之形成以下这张图,《政府投资条例》也在对其中一些资金流向进一步进行了规范。

  比如一般公共预算可以用于公共领域的政府投资,可以支撑PPP,可以用于采购工程、设备、服务。另外注意到,在对平台融资和PPP融资均予以规范收紧的情况下,近两年一般债和专项债有较大幅度增加。背后总的逻辑是在2014年以来央地财权、事权再分配下,中央对地方的控制力进一步增加。为什么会更多采用债券发展的模式,而不是原来的平台模式?薛涛表示,通过发债的方式,中央对地方的融资行为有更多的管控和关注,而平台模式还不够。这将给专业平台的方向带来新的变化。

  《政府投资条例》和《企业投资项目核准和备案管理条例》(简称“企业投资条例”)是近两年出台的重要文件,几乎规范了所有的投资行为。薛涛表示,从两个条例的逻辑关系来看,中间还差了一个条例,就是大家非常关注的“PPP条例”,但“PPP条例”仍在酝酿中,估计近期难以出台。因此,目前在PPP领域或者社会资本参与的项目领域,最高阶法规依然是发改委在2015年颁布的《基础设施和公用事业特许经营管理办法》。但是由于“PPP条例”的缺失,在“公共领域”和“商业领域”中间有一块黄色的领域的空档(如下图),既不能完全由《政府投资条例》规范,也不能完全用《企业投资条例》规范,“目前来看这个缺口还没有补上。”

  薛涛认为还有一点值得关注,《政府投资条例》范围上还有一部分跟《企业投资条例》交织,即政府和企业涉及到的公共服务投资。(注:论坛后所发布的1098号文进一步对比进行了规范,具体请参见薛涛评1098号文:PPP行稳致远的进一步,无关紧缩或释放)

  薛涛表示,根据统计数据来看,平台负责的基础设施投资规模与政府通过PPP融资的规模,由于相关政策文件的出台,在2014年之后明显形成了此消彼涨的互补格局。如果把事件拉长,对此规律会有更深入的体会。

  薛涛强调,在2019年之后,平台负责的公共服务基础设施融资一定会大幅上扬。所以PPP在经历这样的变化之后,总体很可能会回到特许经营的范畴,而未来很多特许经营和非特许经营的部分都将会成为平台公司专业化转型之后的增量所在,这也是地方水务企业可以特别关注的。

  第二部分将详细分析《政府投资条例》出台后,以及在当前PPP的规范趋势之下,对各个环保细分领域的影响。下图中,在PPP的“a、b、c、d”四个分类中,“政府购买服务型特许经营”、“非特许经营的政府购买类型PPP(PFI)”两类都是预算资金参与PPP项目具体方式,《政府投资条例》明确表示,凡是投资建设资金涉及预算资金,均应纳入政府投资项目管理范围。

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